上海金山吕巷镇：乡镇党代会常任制的探索与实践--党建

　　吕巷镇位于上海金山区中西部，西与浙江省平湖市新埭镇交界，总面积59.485平方公里。辖村民委员会10个、居民委员会2个。全镇户籍数13074户，人口42511人。2011年，全镇国内生产总值完成21.43亿元，工业总产值84.88亿元, 税收完成5.92亿元，农村居民人均纯收入12930元。农业规模经营化率达到99.9%，550公顷的“皇母蟠桃”誉满市内外。境内870多年树龄的古银杏苍翠挺拔，素有“上海市郊银杏之冠”之称；白漾生态岛、芳心园、蝶镜湖景观区旅游资源体系初步建成。至2010年底，全镇有市级文明单位3个、区级文明单位10个；市级文明村6个、区级文明村3个；区级文明小区5个。

　　吕巷党代会常任制试点起源于2000年1月，是上海市最早推行党代会常任制的基层乡镇单位。经过近12年的探索和实践，逐步形成了具有浓郁乡土特色的、初具基层党代会常任制实践体系的吕巷模式。这12年，是吕巷经济社会快速发展的历史时期，也是通过党代会常任制推进基层党内民主建设“摸着石头过河”的阶段，其中既有先行试点的逻辑、实践的经验，也有探索的体会和面临的困惑。

　　党的代表大会常任制，要求党代表资格常任，任期与同级党的代表大会一致；党的代表大会实行年会制，每年至少举行一次，从制度上保证同级党的代表大会能“充分有效”地发挥其在同级党组织中的“最高决策机关”和“最高监督机关”的作用，保证党代表能“充分有效”地发挥其联系群众、参与决策和实施监督的作用。党的代表大会制度作为党内一项基本政治制度，决定了作为组织载体和制度载体的党代会常任制在发展党内民主、保障党的代表大会职能有效发挥的地位与作用。

　　马克思主义政党的先进特质和优良品格，决定了她与生俱来就关注这一制度建设。1847年，马克思和恩格斯在创立世界上第一个工人阶级政党-主义者同盟时，就确立党代会是党的最高权力机关，并每年召开会议。苏联十月革命胜利后，列宁就倡议执掌新生苏维埃政权的苏共实行党代会常任制。中共八大，在《关于修改党的章程的报告》中明确肯定了实施这一制度的好处，并相信“这种改革，必然可以使党内民主得到重大的发展。”党的十六大、十六届四中全会要求“以保障党员民主权利为基础，以完善党的代表大会制度和党的委员会制度为重点，从改革体制机制入手，建立健全充分反映党员和党组织意愿的党内民主制度。扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点。积极探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。”党的十七大提出，要“完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县(市、区)试行党代表大会常任制”。

　　新中国建设以来，党代会常任制从党的八大后全国的第一波短期试行，到整个六、七十年代的长期沉寂；从党的十二大前夕一度出现的高层争议，到党的十三大后中组部在全国地方确定12个试点单位推进的第二波试点；从整个九十年代大部分试点的无疾而终，到党的十六大以来对党代会常任制理论与实践兴起的新一轮热潮，形成了我国党内民主建设一波三折、滚滚向前的发展态势。波澜壮阔的政治实践，既形成了以浙江椒江为代表的市县党代会常任制试行模式，和新世纪四川雅安市雨城区、湖北罗田县的市县党代会常任制试行经验，又呈现了中国基层党代会常任制的广泛实践形式。

　　发轫于2000年1月的上海市吕巷镇的党代会常任制试点，则是这种恢弘政治试验时代背景下一种积极的乡镇党代会常任制实践与探索。她之所以能在吕巷这块土地播种、生根，具有其特定的内在逻辑、成长特点和雨水阳光。一是来自区域试点底蕴。上世纪90年代，上海金山石化公司等上海工业系统试行党代会常任制，为毗邻的吕巷试点直接奠定了探索驱动力、实践经验和干部准备。二是来自基层社会民主的呼声。1999年，金山区140多个村全部第一次推进村委会直选，社会民主实践进一步激发党内民主诉求。当时很多村党组织书记参选并成功当选村委会主任，如原干巷镇8个村，其中有5个村的村党支部书记参选并当选，极大地增强了基层党组织推进党内民主的使命感和自信心。三是来自基层党建的探索创新。1999年，基于原干巷镇党委在全区首推基层党支部与党员“双向承诺制”，区委组织部在原干巷镇召开全区现场交流会，引起积极的社会反响，并由此引发了一个实践思考：谁来作为中间联系主体，监督基层党组织与党员公开承诺制？经过一番热议，党内开始关注党代表行权的载体与机制设计。四是来自经济发展转型。1998年前后，金山各镇普遍地开始了村级企业改制。鉴于当时原干巷镇在全区村级集体经济发展中的领头雁作用，1999年8月，金山区委、区政府在原干巷镇召开乡镇企业改革和发展现场会。村级经济利益格局的调整，进一步催生基层党员群众决策民主化的呼声。同一年份，全区党建、经济工作两个现场会选在同一乡镇召开，实属不易。原干巷镇党委1998年、1999年两度被评为上海市“六好”镇党委。因此，基于党内民主促进社会民主的考虑，金山区委郑重选择吕巷镇作为区党代会常任制实践的开路先锋，寄希望于通过先行试点总结经验，适时推广。吕巷党代会常任制实践大致经过初步探索、重点拓展和构建体系三个阶段。

　　早期试点阶段(2000年1月-2005年3月)。2001年镇党委成立三个工作小组，出台代表职责、党代会年会制度、常任制工作小组活动制度和三级联系网络制度。2003年1月，针对试点工作中存在的不足，如组织机构不够完善；代表工作的覆盖面不大等问题，着力调整和完善组织机构及其相关的职能，加强了党委的核心领导作用和领导小组对常任制试点工作的领导和协调。

　　重点拓展阶段(2005年4月-2007年10月)。2005年6月镇级行政区划调整，干巷划入吕巷镇。新一届吕巷镇党委继续坚持党代会常任制实践，并根据形势和任务发展需要，在通过提高党代会年会质量提高党委科学决策能力、通过代表列席党委会、评议党委成员和职能部门工作加强代表监督力度、通过开设代表与党委间“绿色通道”、信访接待等，保障群情民意与党组织联系畅通以加大代表履职意识等方面作出大胆探索，丰富了基层党代会常任制的实践内涵。

　　体系构建阶段(2007年11月-至今)。根据党的十七大对发展党内民主的新理念新要求，吕巷镇党委认真总结多年试点经验教训，结合基层发展新情况，着力增强党代表常任制的工作体系，重点从试行制度、运行机制和工作机构几个方面进行全面梳理、调整和充实，初步形成了适合基层发展的党代会常任制工作体系，使得试点工作从以往的工作实践层面和比较偏重感性、评价层面逐步过渡到实践的理性回归和价值思考层次，实现了党代会常任制工作的思想认知上的理性跨越，标志着吕巷党代会常任制实践水平的新提高，至此，吕巷模式初现雏形。

　　吕巷镇党代会常任制的实践，体现在通过党代会年会制、党代表任期制,落实党代表参与党内重大决策权、日常监督权上。

　　1、制度健全。十多年来，吕巷镇党委始终着眼于探索常任制工作的制度化、科学化，着力构建具有吕巷特点、乡镇特色的党代会常任制制度体系，先后探索创新了党代会年会制、党代表调研视察和考察、三级联系、代表资格管理、教育培训、情况通报、代表信访接待、建言献策、述职评议、询问与约见等一系列具体制度，促进了基层党内民主建设的经常化、制度化和规范化。特别是2011年9月在吕巷镇第十四届一次党员代表大会上通过了《中国吕巷镇党员代表大会常任制试行办法》，新的试行办法共分为七章三十一条六千余字，涵盖了党代会常任制试行工作的全过程。如总则中说明了党代会常任制性质、地位、领导权力构架、常任制工作领导小组的职责等等，在总体上规定了常任制“三位一体”的格局。又如党员代表大会制度中规定了镇党员代表大会每届任期、主要任务、议题的提出、党员代表询问制度等等。制度体系搭建了吕巷镇党代会常任制的基本框架,以制度条文的形式明确了党代会常任制是什么、应该做什么、如何操作等问题,具有系统配套、操作性强和可复制、可推广的特点,为党代会常任制试点工作的有序开展和持续推进提供了坚强有力的制度保证。

　　2、组织完善。吕巷镇共有党代表158名，分散在各基层单位，根据代表素质情况等建立了两大工作小组：(1)日常工作小组，党代表参与面为100%，主要职能是完善党代表的日常管理和服务、协助基层党(总)支部开展工作等，日常工作小组每季开展一次活动；(2)专题工作小组，由党建专题工作小组、工业经济专题工作小组、精神文明专题工作小组等组成，党代表参与面达到37.3%，主要职能是从党的建设等六个方面进行专题调研，年初围绕落实党代会决议、党委将出台的重大决策和群众关心的难点热点问题进行调研，并提交党委参考。如2011年，镇党委组织了80多名党代表，划分6大专题小组对新农村建设、民生工程、村级经济发展等情况进行了调研和视察，目前已形成调研报告四份，为镇党委制订重大决策和各项工作部署提供了有力依据。

　　3、运作简便。近年来，吕巷镇党代会常任制有个鲜明特点就是始终按照科学规范、简便易行的运行模式推进常任制工作。一是使工作内容明确规范。吕巷镇注重将抽象的常任制工作要求转变为具体的工作流程，把开展的各项活动设计为一个个的载体，做什么、怎么做，达到什么目标，明确具体、规范有序，通过具体活动的实施，使党代表都成为常任制工作的具体实施人。如镇党委给每位党代表下发了一本代表手册，让党代表清晰知道这一年有什么工作，该干什么，怎么干。又如党代表专题组调研，年初围绕落实党代会决议、党委将出台的重大决策和群众关心的难点热点问题进行立项，年中进行推进、反馈情况，年底进行总结评估，项目化操作使得近年来调研报告质量有了很大提高。二是使常任制工作操作简便。吕巷镇注重党代会常任制工作流程简便易行，便于操作，使人一看就懂，一点就会，一想就通，每个党代表都能做到。如镇党委在实际操作中建立了以一套以“评议测评”为主要内容的运行方式，工作中实行了党代表评议镇党委和机关职能部门工作、党代表在选区进行述职评议等制度，实现了从镇党委、机关职能部门到党代表的评议全覆盖。每年镇党委向党代表报告工作两次，并接受党代表满意度测评、领导班子成员每年接受党代表评议一次、机关职能部门在一届内接受党代表评议质询一次、党代表每年向选区党员述职评议一次。评议测评结果作为干部党员奖惩激励的依据，在党代表及党员干部的奖惩、任用、培训、调整、晋级晋职和党组织的奖惩中充分运用评议结果。通过评议测评活动，强化了党内监督，激发了党代表活力，也推动了机关工作效率的提升。

　　(二)不断丰富和规范年会的内容、途径和形式，突出党代会常任制工作的核心职能，积极发挥常任制的决策作用

　　党的代表大会制度是体现党的民主集中制的一项根本性领导制度，对于党内民主来说，党的代表大会具有关键性意义。因为，它们是党内的最高决策机关，是党员意志的集中体现。而年会制是党代表大会的延伸，是党代表大会常任制重要组成部分，也是常任制条件下代表集中活动的主要形式。它最有利于扩大党代表的知情权、决策权、监督权，堪称党代表行权的最好平台。在推进党代会的科学民主决议、充分发挥代表的参与决策权作用方面有着不可替代的作用。从试点初期起，吕巷镇党委就对年会制进行了探索，有针对性采取措施改变原来党代表行使权利和发挥作用仅限于“开一次会，举一次手，画一次圈，吃一顿饭”的现象，凸现党代表在年会期间的作用。

　　1、强化年会职能，明确年会作用和地位。落实“党委决策，人大决定，政府执行”的运行机制，凸现党代会的最高决策地位。年会的召开时间，安排在人代会之前便于用党代会形成的决议、思路来指导“人代会”的召开。

　　2、提高年会效力，抓好年会主题化、情况通报和征求意见三个环节。为提高年会效力，近年来吕巷镇党代会年会中推行年会主题化，力求年会集中精力，每年解决好一个难点人点问题。如2010年年会提出了精神文明创建的主题、2011年会提出了加强基层组织建设--全面推广民警兼任村官的主题等等，均取得了较好的效果。同时在年会召开之前，党委通过日常工作小组渠道召开各类通报会，向党代表通报一年来党委工作情况，新一年党委工作目标和工作措施，以及须由党代会决定的重大事项，事先请党代表提意见、建议，进一步完善党委工作思路。

　　3、规范年会运行，办好五件事。1、审议：党代表审议好党委工作报告、纪委工作报告和镇党委有关文件；2、提议：党代表对党委工作提出各种意见和建议；3、决策：党代会对党委工作重大事项进行决策；4、评议：党代表对党委一年工作进行满意度测评；5、选举：如有选举任务，让党代表充分发扬民主，选举新一届镇级党委领导班子。

　　如2011年为确定吕巷镇“十二五”发展规划，镇党委组织成立了由党代表主体的6个调研组开展调研，提出的许多很有见地的对策为党委所吸纳。形成了工业“一二五”产业和农业“543”工程为主要内容的“创业吕巷、生态吕巷、和谐吕巷”的发展目标。又如“生态兴镇、工业支撑、农业特色”是吕巷镇相当长一个时期的工作定位目标，如何实行这一目标？如何推进新农村工作？党代表经过调研后，在2007年年会上提出了提出了“六·三”行动计划实施方案和“党建新农村，我建新家园”主题实践活动。党委、政府根据这一方案，近年来全镇投资上亿元进行新农村建设，共修建98公里村级公路，120公里机耕道路，145公里村宅道路，72座乡村公路桥，32座农桥，并按照统一规划，统一设计、统一管理的要求，加快农村道路建设，目前已基本形成镇、村、组、宅四级公路和道路网络，并率先实现了村村通公交，镇容村貌焕然一新。

　　1、建立四条渠道，落实党代表的知情权。1、建立“直线”渠道：每季度党代会常任制领导小组召开一次组长联席会议，党委分管领导向代表组长通报全镇经济社会和党建工作情况，由代表组长将组长联席会议的精神直接传达贯彻到党代表中去，使党代表及时了解镇党委各个时期的中心工作；2、建立“专线”渠道：建立了绿色通道制度。镇常任制办公室制作党代会常任制特制信封，对党代表10人以上联名提出的质询和建议，开通绿色通道，小事当天回复，大事一个月回复，落实好党代表的参与权、知情权。2009年针对解决农村一些小的种植户蟠桃销售难的问题，党代表通过“绿色通道”提出的农户与企业结对、利用企业信息灵、渠道广的优势协助销售蟠桃，这一建议被采纳，解决了蟠桃销售难的问题，增加了农民收入。3、建立“干线”渠道：镇党委在作出重要工作部署和重大决策前，要向党代表发放意见征集表，广泛征求党代表的意见。同时，确定党代表接访日，集中收集党代表的意见、建议；4、“支线”渠道：党代表通过文件、专题会议纪要、今日吕巷报、宣传资料等，了解和熟知镇党委及基层党组织的各项工作，关心镇党委的建设情况等。在此基础上镇党委规定每位党委委员联系20名党代表、每位党代表联系5名党员、每位党员联系5名普通群众。 “2055工程”编织着党委、党代表、党员、群众三级“双向”联系网，实践嵌入式管理。党代表在与“三级联系”中密切关注他们所关心的热点问题，并及时想办法解决。如在2012年1月和平村在组团式联系服务群众活动中，党代表听到村民反映，该村29组排水沟浅，一下雨农作物受害，经常被水淹没。及时向村委反映，村里果断采取措施，派人把西面的排水沟挖深，利于排水。经过一天的坑挖，原本很浅的水沟已形成一条排水通畅的沟。29组村民看在眼里，喜在心里，连声道谢。2012年组团式走访中党代表共解决基层群众问题148个。

　　2、拓展活动空间，落实党代表的参与权。闭会期间党代表可参与三类活动：参与日常工作组和专题工作小组的活动、参与镇党委和基层党组织决策的活动、参与专题调查研究活动。活动空间的拓展较好地解决代表作用发挥“一次性”、代表权利行使“局限性”、代表作用缺乏“权威性”等问题。一是党代表日常活动规范化。我镇共有党代表157名，分散在各基层单位，建立了两大工作小组：(1)日常工作小组，党代表参与面为100%，主要职能是协助基层党(总)支部开展工作，日常工作小组每季开展一次活动；(2)专题工作小组，由党建专题工作小组、工业经济专题工作小组、精神文明专题工作小组等组成，党代表参与面达到37.3%，主要职能是从党的建设等六个方面进行专题调研，为党委决策提供咨询，发挥参谋作用，专题工作小组在年初确定调研专题后分阶段开展活动。二是重点工作专项化。镇党委对党代会决议落实情况、镇党委即将出台的重大决策和群众关心的重点、难点、热点问题等组织党代表开展专项工作。如今年以来，镇党委组织了80多名党代表，划分6大专题小组对新农村建设、民生工程、村级经济发展等情况进行了调研和视察，目前已形成调研报告四份，为镇党委制订重大决策和各项工作部署提供了有力依据。近年来为进一步发挥党代表的作用，吕巷镇党委结合党代会常任制试点，深化党代表参与信访接待的矛盾纠纷处理机制，通过党代表接访、到基层走访和入户宣传，使得“政策在一线宣传，难题在一线解决，矛盾在一线个村居在党代表参与组织下动员村民小组长、老党员等各方力量，落实网格化管理，将纠纷排摸的力量延伸到每村每户，做到及时汇总、分析，并制定落实有针对性的应对措施。在此基础上进一步拓展形成了“警官兼任村官”的制度，市公安局对此予以充分肯定。据统计，2011年我镇辖区刑事案件同比下降34.7%。不安定因素发生7起，同比下降74.1%；火灾事故发生7起，同比下降46.2%。基本实现了“小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交”的工作目标。

　　3、明确议事范围，落实党代表的建议权。一是制度对接。各镇党委修订完善了《党委议事规则》等制度，使得党委各项制度与党代会常任制各项规定相衔接，明确了凡涉及全镇政治、经济、社会发展的重大事项，要充分征求代表意见，党建、规划等重大政策出台要经党代会年会通过。二是开展专项调研。面对涉及到群众利益的重大事项和难点热点等问题，镇党委在决策前都要组织党员代表开展专项调研，充分征求和听取党员代表建议，实施后及时向全体党员代表通报有关情况。三是邀请党员代表列席党委会。根据年初镇常任制办公室安排，分批邀请党员代表列席党委会，确保专题工作组党员代表每年列席一次党委会，现党员代表列席吕巷镇党委会已是“列席是常态、不列席是例外”。如镇党委在一次关于讨论23名基层支部书记任命的党委会上，根据党员代表的意见，镇党委决定对其中两名候选人重新考察，并邀请党员代表共同参与，最后证实两位候选人的确十分优秀，才予以任命。

　　4、完善监督体系，落实党代表的监督权。一是建立互联机制落实党代表的日常监督体系。由党建工作专题小组牵头，由镇党群办、纪委、党风廉政监察站、政府经济口相关部门等建立了联席会议制度、情况通报制度、检查监察制度等，形成了组织、人员、内容、活动等方面的相联机制，形成信息对称畅通的格局，保证了党代表对经济建设、人事调整、党内政治民主等工作的监督。二是开展党代表约见党委委员和党委职能部门负责人工作。2011年吕巷镇推行党代表约见党政班子成员和党委、政府职能部门负责人工作。约见工作试行以来，先后有4名代表就党建工作、城镇建设和社会管理等方面情况约见了有关的部门和领导，取得到较好效果，有效解决群众最关注的热点、难点问题，使机关与基层的联系得以强化，形成良好的党群干群关系。三是开展了党代表评议党委和机关部门工作，为党代表的监督提供平台。镇党委定期组织党代表对党委和机关部门进行满意度评议，评议结果作为被评议机关部门年终考核、干部绩效评定、奖励惩处、选拔任用的依据。评议工作使得代表的监督权落到了实处。四是重点工作进行专项监督。党代表每年根据党委政府工作重点、群众关心的热点问题开展专项监督。如工程项目建设中的党风廉政建设，领导关心，群众关注，党代表关切。我们通过党建专题工作小组和有关职能部门党代表，加强工程监督，定期开展了对工程主管部门的评议活动，由于加强了监督力度，多年来保证了工程优质、干部优秀。同时召开由党代表参加的各类座谈会，听取对党委、政府工作的意见和建议，为党委政府制定工作目标奠定基础。

　　一是有力地促进了吕巷经济社会发展。党代会常任制成为基层发展的“助推器”。党代会实行常任制，党委执政能力进一步加强，党代表积极性进一步发挥，吕巷的发展思路更加清晰，各项工作更具针对性，发展的步伐切实加快，经济发展成效较为显著，党代会常任制实行十二年来P年均增长达到13.6%，是吕巷镇历史上发展最快、老百姓得实惠最多的十二年。

　　二是切实提高了基层党委的决策水平和执政能力。党代会常任制成为党委决策的“引擎机”。在党代会常任制条件下，党委决策机制和实施基础发生了深刻变化，决策主体由核心成员扩大到全体党代表，决策的贯彻渠道提升由党内最高领导机关党代会扩大到党代表发挥“常任”作用的所有载体。同时，由于党代表在履行职责中，广泛地收集基层党员和群众的意见建议，及时反馈给党委，推进了基层党委决策的民主化、科学化。

　　三是及时有效化解了发展中的矛盾，密切了党群干群关系。党代会常任制成为密切党群关系的“粘贴剂”。实行党代会常任制后，党代表与广大党员、群众之间的联系和沟通明显加强，尤其是通过建立党委委员联系党代表、党代表联系党员、党员联系群众的三级联系制度，促使党代表和党员经常深入基层、深入群众，听取意见和建议，并及时为他们排忧解难。

　　吕巷党代会常任制工作，得到了上级组织的大力支持。2004年6月，中共上海市委组织部在吕巷召开上海市乡镇党代会常任制工作研讨会；吕巷试点工作先后获得2002年“上海市基层党建工作优秀成果评选活动”优秀成果奖和2008年12月“上海市优秀基层党建创新成果”一等奖，总结吕巷试点经验的《基层党代会常任制推进条件及制度建构研究--上海吕巷镇十年试点演绎》于2011年获上海市社联纪念建党90周年“优秀著作奖”。2010年6月23日，金山区委与中央党校党建教研部联合举办“基层党代会常任制实践与创新”理论研讨会。“吕巷模式”引起了媒体和社会的广泛关注，国内主流媒体纷纷报道吕巷经验，《解放日报》头版头条刊发文章，上海《党史与党建》和《组织人事报》，也分别对试点工作作了专题介绍。试点以来，来自上海、江西、重庆、江苏等省市的30多个党组织，先后到吕巷镇交流常任制工作体会。日本《朝日新闻》记者也来实地采访了常任制工作。

　　吕巷试点的推进，也促进了金山全区范围党代会常任制的探索。从2003年开始，试点工作逐步扩大至亭林镇、朱行镇、兴塔镇、枫泾镇、朱泾镇等6个镇及卫生局、金山实业公司2家区属单位，2005年逐步在全区9镇全面推行。

　　党代会制度是党内根本政治制度。作为党代会制度有机组成部分的党代会常任制，具有重要理论与社会实践意义。当前既是社会转型、加速发展的机遇期，也是矛盾凸显期。乡镇党代会常任制实践具有更加迫切的现实意义。当然，我镇党代会常任制在试行过程中也面临一些新课题、新挑战，比如：基层党代表的素质能力有待提高，部分基层代表参政议政意识不强；党代表人数偏多、党代表和人大代表提案雷同；特别是如何创新实践，以便使试点工作与党委中心工作结合得更紧密、更有成效，还需要在实践中不断进行探索。今后，我们将进一步总结党代会常任制实践经验，为建设“创业吕巷、生态吕巷、和谐吕巷”提供坚强的组织保证。